Decreto 7.516/11

Asunción, 24 de octubre de 2011

VISTO: El Proyecto de Ley Nº 4457/2011 "Para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES)", sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 15 de setiembre del año en curso y recibido en la Presidencia de la República el 23 de setiembre de 2011, para su promulgación por el Poder Ejecutivo; y

CONSIDERANDO: Que el Artículo 238 Numeral 4) de la Constitución Nacional atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes.
Que a criterio del Poder Ejecutivo existen fundamentos suficientes para la objeción parcial del referido Proyecto de Ley sancionada por el Honorable Congreso Nacional, que pueden concretarse con las siguientes argumentaciones.
Que el Artículo 3º (GRUPO DE MIPYMES) del Proyecto de Ley, involucra el riesgo que los beneficios no se focalicen exclusivamente al sector de las MIPYMES, ya que se podrían generar incentivos para que los empresarios de otros sectores organicen sus unidades de producción en múltiples microempresas, desviándose los incentivos hacia sujetos excluidos de los objetivos de este Proyecto de Ley. En consecuencia, de promulgarse el Proyecto de Ley se estaría generando situaciones de competencia desleal al otorgar iguales beneficios crediticios y fiscales a los micro, pequeños y medianos empresarios y a los grandes empresarios propietarios de ilimitadas unidades de producción que quepan en la categorización objetiva de "MIPYMES".
Que el Articulo 13 (DEFINICION DEL SISTEMA EMPRESARIAL DEL ESTADO) y el Artículo 14 (CREACION DEL VICEMINISTERIO) del Proyecto de Ley, producirían un grave cercenamiento de la competencia atribuida al Ministerio de Justicia y Trabajo, como Autoridad Administrativa del Trabajo y el resultado práctico será la abrogación de todas las normativas del Código del Trabajo, referentes a la materia.
Que resulta inadmisible la pretensión de desplazar una actividad administrativa de características eminentemente técnicas, como las que realiza el Vice Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, debilitando ostensiblemente principios constitucionales que garantizan básicamente la estabilidad del trabajador, el derecho a la indemnización en caso de despido injustificado, igualdad de salario por igual trabajo, la atribución de aplicar sanciones, en fin todo lo relativo a política social, sobre todo sin contemplar en la misma, la delegación de la aplicación de medidas sancionadoras dentro del relacionamiento laboral.
Que el impacto en el Presupuesto General de la Nación, es básicamente el costo que implicará la reestructuración y creación de una Subsecretaría de MIPYMES del Ministerio de Industria y Comercio, como asimismo, la "previsión presupuestaria del aporte o subsidio del Estado" para el financiamiento de los proyectos por una suma anual no menor de G. 24.783.480.000, que debe adecuarse a las normas de la Ley N° 1535/99 "De Administración Financiera del Estado", por los procedimientos de modificaciones presupuestarias.
Que de entrar en vigencia los citados Artículos del Proyecto de Ley en los términos redactados, se estaría provocando de manera inexorable la desaparición de un campo de control ejercido por la Autoridad Administrativa del Trabajo en materia de fiscalización y verificación de las disposiciones relativas al cumplimiento de las normas laborales, así como de higiene y de seguridad ocupacional y sobre todo la atribución de sancionar a los empleadores sobre la requisitoria de sus libros de trabajo, que ante la exoneración de llevarlos destruye la carga de la prueba que pesaba sobre los empleadores en materia de la prueba contractual laboral, generando la mayor discriminación negativa en un esfuerzo de civilizar el mundo del trabajo, conculcando de esta manera lo dispuesto en el Artículo 99 de la Constitución Nacional y el Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), "Sobre inspección en los lugares de trabajo " ratificado por el Paraguay.
Que el Artículo 33 (LIBROS Y DOCUMENTOS) amplia para las personas jurídicas el régimen de utilización de un sistema contable básico de registración previsto actualmente solo para las empresas unipersonales contribuyentes del Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente (IRPC). El referido texto cercena las facultades de la administración tributaria establecidas en el Artículo 186 de la Ley N° 125/91, en materia de administración y control.
Que en el caso de limitarse la exigencia solo a los registros básicos, el fisco estaría en un estado de indefensión en su tarea de control si no tiene una visión clara de la contabilidad de los contribuyentes, que conforme al principio de la información requiere el desglose de la misma con la mayor especificidad posible.
Que asimismo, atendiendo al principio de igualdad previsto en la Constitución Nacional se corre el riesgo que los contribuyentes del Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios (IRACIS) recurran a acciones de inconstitucionalidad y soliciten beneficiarse igualmente por el régimen simplificado de libros.
Que el Artículo 37 (PRESUPUESTO BASICO) establece el apoyo financiero para las MIPYMES, a través de políticas para facilitar el acceso al crédito con un "presupuesto básico " no inferior a 15.000 salarios mínimos que deberá ser incluido anualmente en el Presupuesto General de la Nación (aproximadamente unos Gs. 24,9 mil millones anuales). Los recursos no utilizados en cada ejercicio, serán destinados a la creación de un fondo denominado FONAMYPE, que canalizará recursos para las MIPYMES y ha hecho notar que no se identifica la "fuente de financiamiento" para este presupuesto básico, con lo cual se introduce un nuevo gasto rígido que deberá ser cubierto con recursos genuinos del Tesoro Público, limitando la ejecución de Programas y Proyectos vigentes.
Que el Poder Ejecutivo dispone actualmente de líneas de crédito para el sector a través de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), el Banco Nacional de Fomento (BNF), el Crédito Agrícola de Habilitación, y de otras herramientas financieras como el Fondo de Garantía para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas ", creado por Ley Nº 606/95, por lo que el sector no está desprotegido y, en todo caso, sería recomendable fortalecer las políticas vigentes antes de crear una nueva y dispersar esfuerzos.
Que el Artículo 39 (EXONERACIONES IMPOSITIVAS PARA LAS MICROEMPRESAS) del Proyecto de Ley establece que las microempresas pagarán solamente el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Selectivo al Consumo, el Impuesto Inmobiliario y el Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente (IRPC). Igualmente, el Articuló 40 (IMPUESTOS PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS) del Proyecto de Ley, dispone que las microempresas liquidaran el Impuesto al Valor Agregado (IVA), conforme a lo establecido para los contribuyentes del IRPC. En cuanto a éste último impuesto, cabe mencionar que la Ley Nº 2421/2004 "De Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal" estableció en Gs. 100 millones el monto de facturación anual para ser contribuyente de este impuesto, con lo cual la ampliación a Gs. 500 millones establecida en el Proyecto de Ley, podría favorecer la constitución de personas jurídicas ficticias posibilitando así canales de evasión de impuestos en perjuicio de los recursos del fisco, arrastrando serios inconvenientes de carácter operativo, administrativo y de control para la Administración Tributaria.
Que el Artículo 42 (FISCALIZACION TRIBUTARIA) y el Artículo 48 (SANCIONES) del Proyecto de Ley establecen que en la primera intervención a las Microempresas por los órganos recaudadores, se limitará a dejar constancia de las irregularidades e informar a la Administración Tributaria para que esta indique las medidas correctivas y establezca un plazo prudencial para que se las ponga en práctica. Al respecto, el Libro V de la Ley Nº 125/91 establece claramente los procesos de intervención, verificación, plazos procesales y de sumario correspondiente en caso de faltas o infracciones tributarias que sean detectadas o denunciadas.
Que uno de los objetivos principales perseguidos con la Ley Nº 2421/2004 fue eliminar los tratamientos fiscales diferenciados y promover la equidad tributaria. Como regla general en el desarrollo de un sistema tributario, el establecimiento de exoneraciones específicas en la obligación tributaria no es recomendable, ya que se contrapone a los principios de igualdad y generalidad del tributo.
Que el Capítulo VII (DEL REGIMEN LABORAL) en sus Artículos 44, 45 y 46, del Proyecto de Ley constituyen una reforma del Código del Trabajo vigente, previstos en las Leyes N°s 213/93 y 496/95, implicando una grave violación de derechos garantizados en la Constitución Nacional.
Que el Proyecto de Ley legisla contra lo dispuesto en el Artículo 92 de la Constitución Nacional donde garantiza que: "...Corresponde, básicamente, igual salario por igual trabajo “y el Artículo 94 relacionados a "...la estabilidad del trabajador" y "el derecho a la indemnización en caso de despido injustificado".
Que analizando la normativa vigente en materia laboral, el Convenio N° 122 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre Política de Empleo, ratificado por el Paraguay en el año 1969, incorpora el compromiso del Estado Paraguayo de consultar a los representantes de los trabajadores sobre medidas a adoptar en relación con la política de empleo, desde la etapa de formulación. Asimismo, el Convenio N° 117 de la OIT sobre Política Social, ratificado por el Paraguay en el año 1969, entre otras normas internacionales de protección a los derechos humanos. CONVENIOS 81, 87, 98 de la OIT, obliga al Estado Paraguayo en el mismo sentido.
Que igualmente, el Proyecto de Ley colisiona con varios convenios de la O.I.T. ratificados por el Paraguay y recomendaciones en materia de registros obligatorios en materia laboral, como los contemplados en el Articulo 8 Numeral l, Inciso c) del Convenio N° 1 Sobre horas de trabajo, ratificado por el Paraguay en el año 1966; en el Articulo 7, Inciso b), del Convenio N° 14 "Sobre el descanso semanal", ratificado por el Paraguay en el año 1966; en el Artículo 11, Inciso c) del Convenio N° 30 "Sobre las horas de trabajo", ratificado por el Paraguay en el año 1964; en el Artículo 7 del Convenio N° 52 "Sobre las vacaciones pagadas", ratificado por el Paraguay en el año 1966; en el Artículo 6, Numeral 1, Inciso b), el Artículo 3, Numeral I, Inciso, a) y el Artículo 12 del Convenio N° 79 Sobre trabajo nocturno de menores, ratificado por el Paraguay en el año 1966; en el art. 11, Numeral 1, del Convenio N° 117 "Sobre Política Social", ratificado por el Paraguay en el año 1969.
Que el Proyecto de Ley suprime varias facultades y competencias a cargo del Ministerio de Justicia y Trabajo, dispuesto por Ley, al suprimir los libros laborales de tenencia obligatoria, el control del cumplimiento de las disposiciones laborales y de seguridad ocupacional, la de sancionar en caso de constatación de los incumplimientos laborales y de seguridad e higiene ocupacional, impidiendo a la Autoridad Administrativa en materia laboral, ejercer un control de la actividad laboral desplegada en las MIPYMES y que forman más del 70% de las empresas legalmente registradas en el país, cotizantes a la seguridad social y con presentación de libros anuales de tenencia obligatoria, regularmente
Que el Artículo 47 del Proyecto de Ley sancionado reza "El Seguro Social de Salud del Instituto de Previsión Social será obligatorio para las Mipymes, conforme al régimen de seguridad social establecido para todas las empresas del país y sus trabajadores dependientes ocupados." Esta redacción implica que los trabajadores de las micro, pequeñas y medianas empresas sólo accederán al seguro obligatorio de salud, no así al sistema íntegro de seguridad social, que comprende la jubilación, pensiones por invalidez en accidentes de trabajo o fallecimiento, contradiciendo las normas constitucionales establecidas en los Artículos 56 y 95 y contraviene los compromisos del Estado Paraguayo en la materia, asumidos en el Convenio N° 117 "Sobre Política Social"; así como en la Recomendación N° 17 de la OIT, sobre el seguro social en la agricultura; en la Recomendación N° 29 de la OIT sobre el seguro de enfermedad, en particular lo establecido en los ítems 13 y 15; en la Recomendación N° 67 de la OIT sobre la seguridad de los medios de vida, y especialmente lo establecido como principios directivos en las Bases 1, 2, 5, 7, 12, 17, 26.
Que la grave contradicción del Proyecto de Ley objetado radica fundamentalmente en que los trabajadores que actualmente tienen salario mínimo, seguridad social al tope, derechos indemnizatorios y adquiridos volverán a trajinar el camino de la duda en sus derechos y provocará una estampida de demandas laborales con el consecuente riesgo de convertirse en conflictos sociales.
Que el veto parcial es necesario pues a lo largo de veinte años de globalización y de flexibilización laboral, en los datos estadísticos de CEPAL y la OIT solo crecieron el trabajo en negro y la precariedad laboral más contraria al trabajo decente.
Que este Proyecto de Ley conculca varias disposiciones contenidas en el Código Laboral vigente y que de promulgarse perderán vigencia y con ello, se disiparán los derechos establecidos y vigentes para el sector trabajador.
Que finalmente de entrar en vigencia el Proyecto de Ley objetado, implicaría el pago de SALARIOS INFERIORES AL MÍNIMO; el DESPIDO SIN INDEMNIZACIÓN, al establecer la posibilidad que el empleador pueda interrumpir la relación laboral después de dos años de contrato, sin incurrir en responsabilidad alguna; la conculcación al DERECHO AL PREAVISO, no garantizando ni tiempo ni indemnización al trabajador para buscar alternativas laborales; la desaparición del instituto de la ESTABILIDAD LABORAL no poniendo límite al empleador para que despida y recontrate cada dos años al mismo trabajador; se impedirá a los trabajadores el derecho de GOZAR DE UNA JUBILACIÓN, dado que se liberará a las microempresas del pago del aporte jubilatorio; se impedirá toda posibilidad de organizarse en SINDICATOS dado que la descomposición de las empresas en cadenas de Mipymes lo hará imposible, teniendo en cuenta que el Código del Trabajo exige un mínimo de veinte afiliados en la misma empresa para conformar un sindicato; se privará a los trabajadores de la posibilidad de defender sus derechos en el Fuero Laboral exonerando a las Mipymes de llevar libros laborales y anulando de esta forma el principio de inversión de la carga de la prueba, situación que hará imposible que los trabajadores enfrenten en iguales condiciones con los empleadores los Juicios Laborales. Todo esto contravendría normas de rango constitucional, leyes y convenios internacionales ratificados por el Paraguay.
Que la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda se ha expedido en los términos del Dictamen Nº 1543 del 18 de octubre de 2011.
Que la Dirección General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Trabajo, se ha expedido en los términos del dictamen Nro. 542 del 12 de octubre del 2011.
Que en estas condiciones, al Poder Ejecutivo no le resta otra opción que objetar parcialmente el Proyecto de Ley N° 4457/2011, conforme a las razones expuestas precedentemente.
POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY
DECRETA:

Art. 1) Objetase parcialmente el Proyecto de Ley Nº 4457/2011 "Para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) ", en sus Artículos 3º, 13, 14, 16, 33, 36, 37, 39, 40, 42, 44, 45, 46, 47 y 48, sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 15 de setiembre del año en curso, por las argumentaciones esgrimidas en el Considerando de este Decreto.
Art. 2) Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 4457/2011, para el estudio y pronunciamiento sobre las objeciones puntuales realizadas, a tenor de lo que prescribe el Artículo 208 de la Constitución Nacional.
Art. 3) El presente Decreto será refrendado por los Ministros de Hacienda y de Justicia y Trabajo.
Art. 4) Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial. 

Firman:

•  Fernando Lugo Méndez.
•  Dionisio Borda.
•  Humberto Blasco.